政策解读

江苏特色小镇建设的土地政策创新思考

作者: 阅读量:174 发稿时间:2017-11-23

    “忽如一夜春风来,千树万树梨花开”。作为一种新城市现象或城镇化模式,始创于浙江的特色小镇已在全国范围成为热潮。2016年7月,国家发改委、住建部、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》,计划到2020年全国范围内培育1000个左右特色小镇。2016年12月,江苏省政府印发《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》,力争通过3-5年努力,分批培育创建100个左右具有江苏特点的特色小镇,并要求财政、国土等职能部门明确专项支持政策。培育创建特色小镇成为我国新型城镇化和新农村建设的重要路径。围绕供给侧结构性改革,针对特色小镇建设与发展特点,开展江苏特色小镇土地政策创新研究,可丰富和完善江苏国土资源保护、保障、调控新机制,提升国土资源精准保障能力。

    一、创新土地利用规划工具

    省委书记李强在谈及江苏特色小镇时指出:“特色小镇不是行政区划单元,而是产业发展载体;不是产业园区,而是同业企业协同创新、合作共赢的企业社区;不是政府大包大揽的行政平台,而是企业为主体、市场化运作、空间边界明晰的创新创业空间……”因此,特色小镇“非镇非区”,是跨行政单元或非行政单元的产业发展空间平台。特色小镇规划面积一般控制在3平方公里左右,建设用地面积1平方公里左右,具有综合型的社区属性。土地是经济社会发展的空间载体,土地利用总体规划是实施土地用途管制和土地宏观调控的依据,但一般不打破行政区划。为加强特色小镇的规划建设管理,可以创新土地利用规划工具,根据2015年省政府出台的《江苏省土地利用总体规划管理办法》(第105号令)规定,以特色小镇为主体,编制功能片区土地利用(总体)规划。围绕特色功能,基于资源环境承载力、多规协调,按照“空间整合、指标管控、集约集聚、功能凸显”的原则,合理界定人口、用地规模,严格划定小镇边界,统筹小镇国土空间利用与人口分布、生产力布局、资源环境保护的关系。

    二、强化土地要素保障

    人多地少、土地资源紧缺稀缺、开发强度高是江苏土地利用的基本省情。江苏特色小镇建设要严格按照节约集约用地的要求,充分运用同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地用再开发、人地挂钩等政策工具,着力盘活存量用地,严控开发强度和新增用地,坚决避免打着特色小镇名义搞圈地开发。为支持特色优势产业和创新创业空间用地,确需新增建设用地的,应结合土地利用总体规划调整完善工作,将其纳入县乡土地利用总体规划允许建设区范围;由各地从地方新增建设用地计划指标中解决用地计划,办理农用地转用及供地手续,对如期通过绩效评价、验收命名的,省里可考虑按实际使用指标从省留计划指标中给予一定比例的配套奖励。

    三、多途径增加土地制度创新供给

    当前,土地制度改革的浪潮风起云涌,特色小镇作为新经济、新产业、新业态的发展载体和试验基地,应多途径创新土地制度供给方式或模式, 实现特色小镇运作机制“活而新”。坚持节约集约用地,研究建立特色小镇建设用地控制标准,确定人均建设用地标准及其用地类型构成,解决特色小镇宜居宜业和节约集约的协调问题。建立健全政府引导、市场运作、利益共享的城镇低效用地再开发激励机制,鼓励土地权利人、集体经济组织和社会资本,对低效用地和闲置土地采取灵活的处置方式,如联合改造、成片开发等,促进产业升级和功能提升。鼓励地上地下空间综合开发利用,推行建设用地多功能立体开发和复合利用,探索地下空间使用权出让。创新工业用地供应制度,围绕主导特色产业,探索制定产业准入负面清单,严格土地使用标准,引导产业发展;鼓励以弹性年期、长期租赁、先租后让、租让结合等多种方式向中小企业供应土地;积极推行高标准厂房建设。特色小镇发展涉及的新兴产业、新业态用地,按照国土资源部《产业用地政策实施工作指引》,创新土地供应、开发利用及登记等工作,优化土地要素配置。为凸显特色小镇宜游功能,其旅游用地供应与管理可根据《关于支持旅游业发展用地政策的意见》,采用按实际用途分类管理、灵活运用供地方式、允许集体建设用地发展乡村旅游、鼓励农民利用存量土地从事乡村旅游等用地政策,促进旅游产业发展。特色小镇建设过程中,应大力推进农村土地资源深度整合,探索进镇落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权自愿有偿流转和退出机制,提高农村土地利用率和产出率,彰显特色小镇的“富民”基因。